Les «Social Impact Bonds», une tentative de financiarisation de l’action associative

Le secteur de l'« économie sociale et solidaire » (ESS)¹ s'est montré plus résilient face à la crise économique que les autres secteurs de l'économie. En effet, « face à la contraction des marchés comme des financements publics, [les entreprises de] l'ESS ont mobilisé leurs ressources financières et humaines internes, ainsi que la solidarité entre structures […] et se sont appuyées sur leurs principes spécifiques de fonctionnement [réserves impartageables, association des usagers aux résultats, mode de gouvernance participatif] qui les rendent moins sensibles aux aléas conjoncturels »². Et c'est ainsi qu'« en dix ans (2000-2010), l’ESS a manifesté une capacité de croissance régulière des emplois (+ 23 %), largement supérieure à celle de l’économie privée hors ESS (+ 7 %) [...] (Recherches et solidarités, 2010). »²

Au delà de cette capacité de résistance, il est important de souligner que ce secteur a contribué à amortir les effets de la crise pour notre société : « plusieurs indicateurs montrent que l’ESS, avec la protection sociale et, plus largement, l’action redistributive de l’État, a permis d’amortir les effets de la crise, en termes d’offre de crédit, mais aussi de création d’emplois, de soutien à la prise en charge de la santé ou bien de lutte contre l’exclusion, pour ne pas parler du maintien de la paix sociale»².

Pourtant, les «  associations subissent, depuis la fin 2010, les effets des restrictions budgétaires […]. Les associations d’éducation populaire, comme les associations culturelles, ont déjà vu leurs finances amputées : les budgets nationaux consacrés à la vie associative entre 2008 et 2012 ont déjà baissé de 36% ; ceux concernant l’accès à la culture de 33 % ; dans l’éducation populaire, la diminution est de 20% »²

Ce secteur de l'ESS ayant fait la preuve de son « rôle tampon » face à la crise, il est légitime que la puissance publique cherche de nouveaux leviers de financements pour alimenter cette dynamique. C'est ainsi que des outils financiers ont été proposés par le gouvernement : les SIB (social impact bonds). Ces outils ont été présentés comme une idée pour faciliter l'investissement privé notamment sur des projets sociaux « novateurs » (comprendre dont les résultats ne sont pas garantis) sur lequel l'état n'est pas prêt à prendre le risque de financer et de constater un échec. « Concrètement, la proposition consiste à faire financer des actions sociales (au sens large) qui relèvent normalement de financements publics par des investisseurs privés, à qui l’État rembourse dans un deuxième temps les sommes investies, avec un fort³ taux d’intérêt, dès lors que les objectifs fixés conjointement par l’investisseur et par l’État auront été atteints. Un évaluateur indépendant mesure l’atteinte de ces objectifs ».⁴ A l'international « environ 80 programmes sociaux sont financés aujourd’hui via des obligations ou contrats à impact social dans le monde […] Les pays anglo-saxons ont été les premiers à s’y mettre et […] des expérimentations ont démarré en Allemagne, Belgique, Autriche ou en Finlande. »⁵. Cette idée a été mise au point par les « Anglo-Saxons [qui] partent de l’idée qu’à budget équivalent, le privé sera plus performant que le public »⁵. En France, l’arrivée des SIB se dessine depuis la remise au gouvernement en septembre 2014 du rapport d’Hugues Sibille (alors vice-président du Crédit coopératif, dont il préside désormais la Fondation). « Plusieurs rapports ont été publiés en quelques mois pour prôner le même mouvement de libéralisation dans différents secteurs et notamment le rapport Faber-Naidoo (respectivement vice-président de Danone et président de l’ONG « alliance mondiale pour une meilleure nutrition ») qui propose de financer la solidarité internationale par des Development Impact Bonds conçus sur le même modèle »⁴. Puis un appel à projet a été engagé en mars dernier⁶ pour expérimenter les obligations à impact social. Celles-ci ont été renommées « contrats à impact social » par le gouvernement afin d'éviter d'insister sur la dimension financière (induite par le terme « obligation ») du dispositif : «Qu’on se rassure, on ne fera jamais en France de la titrisation d’obligations sociales, explique-t-on au cabinet de la ministre. On est dans une phase d’expérimentation et il s’agit tout autant d’innovation sociale que financière.»⁷.

Pour B. Le Pendeven⁵, ce nouveau mode de financement « est moins dépendant des aléas politiques que le financement public et donne lieu à une évaluation systématique qui peut rendre ce secteur plus efficace ». Pourtant, la logique de ces contrats à impact social a été dénoncée par le collectif des associations citoyennes⁴ (auquel Ingénieurs sans frontières a adhéré pour la première fois cette année), mise en question par l’institut Godin, un think tank de l’ESS, le Haut Conseil à la vie associative (HCVA) ou encore l’OCDE, et ses modalités d'application ont été questionnées par le mouvement associatif.⁸

Exemple de projet financé par ce dispositif

D’une durée de dix ans et d'un montant d'1 million d'euros⁹, le deuxième contrat à impact social lancé en France est proposé par Impact Partenaires, une société de gestion à vocation sociale. L’objectif de son programme «Impact Académie» est de parvenir à délivrer 500 formations qualifiantes, à créer 1 500 emplois et 300 commerces en franchise dans des quartiers populaires en ciblant des personnes sans expérience professionnelle. Les fonds sont apportés par des partenaires privés non connus à ce jour¹⁰. L’État s’engage à verser aux investisseurs privés une prime maximale d’un million d’euros⁴ si l’opération atteint ses objectifs, en plus du remboursement de l'investissement lui-même ce qui doublerait la mise et correspondrait à un taux de financement d'environ 8 % par an… Et rien en dessous de 350 formations, 1 000 emplois et 200 entreprises créés. Cependant, si les placements sur le marché de cette obligation effectués par les investisseurs leur rapportent une rémunération par an supérieure à 6 % de la valeur de l'obligation¹¹, l’Etat ne verse rien non plus. «Ce n’est pas notre rôle d’abonder un placement qui a déjà surperformé, explique-t-on dans l’entourage de Martine Pinville. Nous récompensons la performance sociale, pas financière.»

Les risques pour les associations sont donc :

• Cela constitue un changement de relation entre les pouvoirs publics et le secteur associatif. L'association « est dans une relation de sous-traitance classique et donc de complète dépendance. ^»13. Dans les projets sélectionnés aujourd'hui (comme celui d'Impact Partenaires visant l'accès à l'emploi de populations précarisées), on voit se dessiner une continuité de la logique de délégation de service public aux associations, mise en œuvre par les pouvoirs publics qui « ont survalorisé [le] rôle palliatif [du secteur associatif] (prise en charge des populations, des activités et des territoires délaissés, bref, des besoins sociaux non satisfaits) »².« Dans le système antérieur, une tout autre relation liait les associations (par définition non-lucratives) et les pouvoirs publics. Bons experts du terrain et du territoire, elles pouvaient conduire leur travail social, avec le plus souvent des professionnels, de façon relativement autonome, dans un climat de confiance et de coopération démocratique. Ce modèle est désormais déclaré caduc. À la mission de service public rémunérée par une subvention assortie de certaines contreparties se substitue aujourd’hui un modèle prestataire, régulé par la concurrence, au service de collectivités publiques se considérant elles-mêmes comme des entreprises ».¹²

• Cela va encore augmenter le temps passé par les associations sur du montage de dossier de subvention et sur l'évaluation de leur impact social, menée sur des critères d'impacts et des modalités d'évaluation dont elles n'auront pas participé à la définition. En effet, « les indicateurs de résultats sont définis par l’investisseur privé. L’association est contrainte, si elle veut être financée et continuer à agir, de mesurer des choses qui le sont difficilement ou de produire des chiffres qui ne font que peu de sens. »¹³ On notera également que l'on voit mal pourquoi l'amélioration des pratiques d'évaluation de l'impact social serait mieux mise en place dans ce type de financement que dans un financement public direct.

De manière générale, l'apparition de ce type de financement pose de sérieuses questions sur la manière dont notre société veut financer l'action sociale. En effet les contrats à impact social :

• mettent en danger les espaces de liberté/créativité que constitue le milieu associatif aujourd'hui en faisant de l'ESS une cheville ouvrière de la conquête du secteur social comme un marché pour les entreprises. Ces investisseurs privés étant majoritairement constitués (en France et dans les autres pays ayant fait l'expérience des SIB) par les sociétés ayant participé à la mise en place d'un capitalisme financiarisé, dont une des conséquences est la fameuse crise économique (mais on peut également citer l'augmentation des inégalités, le chômage de masse, la spéculation sur les matières premières agricoles engendrant des famines, l'investissement dans les énergies fossiles, etc.). En effet, pour reprendre les termes de Jean Claude Boual, Michel Chauvière, Gabrielle Garrigue, et Eric Denoyelle : « Le travail social ne consiste pas à poser des rustines sur les dégâts du capitalisme. Il vise à l’émancipation des personnes vulnérables dans une société capable de reconnaître sa responsabilité dans la production d’inégalités et cherchant sans cesse à y remédier […] que reste-t-il de l’essence même de la vie associative, reposant, répétons-le, sur la capacité des citoyens à s’organiser eux-mêmes pour trouver, par eux-mêmes, des solutions innovantes à des problèmes qu’ils sont les seuls (ou les premiers) à identifier ? »¹².

• posent la question de la substitution des financements publics par de tels dispositifs. Même si le risque est réfuté actuellement par le gouvernement⁷, on ne peut s'empêcher de noter la concomitance de la baisse du financement public, de l'apparition de ce dispositif et d'une volonté de généraliser ce dispositif à l'ensemble du secteur social de la part des acteurs animant ces discussions au G8 et ayant participé au rapport remis aux autorités en France : « Le coût direct des services sociaux pour le gouvernement étant de 200 milliards, environ la moitié de cette somme pourrait être ciblée par l’investissement impactant. en ajoutant les sommes contractées, il y aurait ainsi un “marché” potentiel de plus de 150 milliards de livres [pour les investisseurs privés] ».¹⁴

• entérinent l'échec de l'action de l'État dans le domaine du social. En effet, c'est la carence de l'action de l'État qui crée un marché ou comme l'exprime Jacques Dughera : « Le SIB est mis en place parce que l’Etat providence ne résoud pas (ou plus) une question sociale : à la carence du marché qui justifiait l’intervention de l’État [ou de l'association] se substitue donc la carence supposée de l’Etat ». Ainsi, aux Etats-Unis, premier pays où ce dispositif est apparu « plus de 57 000 enfants ont perdu les services de Head Start¹⁵ en raison des réductions d'impôt et de budget tandis que Goldman Sachs a lancé un fonds d'investissement «impact social» pour fournir du capital privé comme alternative au financement public. Pourtant, nous savons que Head Start économise au moins 7 $ pour chaque dollar dépensé. Si Goldman et Morgan Stanley réussissent, nous devrons bientôt leur verser, ainsi qu'à leurs clients, une partie de ces économies pour avoir remplacé le financement des contribuables pour de tels programmes par des investissements privés... »¹⁶

• coûtent plus cher à la collectivité que les subventions habituellement accordées au secteur associatif. C'est également le cas de nombreux partenariat public-privé mis en place pour financer les infrastructures, qui sur le long terme font perdre de l'argent aux contribuables, mais « les acteurs publics, qui doivent répondre aux demandes de la population [...], alors que leur capacité d'emprunt est limitée, sont de plus en plus tentés d'y avoir recours. Quitte à prendre le risque d'hypothéquer l'avenir. »¹⁷. En effet, en raison du taux d'intérêt appliqué pour le remboursement de l'État aux investisseurs privés en cas de réussite («  l’investissement impactant peut offrir un rendement de 7 à 10 % par an»¹⁸ voire jusqu'à 13%¹⁹) et à cause de la présence de nombreuses intermédiaires (évaluateur, gestion du placement, etc.) « certaines actions menées à l’étranger par le biais d’un financement SIB ont coûté en moyenne trois fois plus chers au contribuable que si l’action avait été financée directement par la puissance publique. »¹². De même « une étude de faisabilité analysant le premier contrat à impact social mis en place au Royaume-Uni. […] [statue] que les contrats à impact social sont une mauvaise affaire pour les finances et l’action publique ».

• Continuent des logiques de financiarisation, en créant de nouveaux produits financiers très rémunérateurs qui risquent de créer des bulles spéculatives. A la question de savoir si les contrats à impacts social sont des produits financiers comme les autres, Benjamin Le Pendeven répond qu'aujourd'hui leur finalité est différente, mais qu'à terme « il ne faut pas s’interdire de dépasser cette dimension artisanale pour les systématiser : plus le choix sera grand, plus les investisseurs y trouveront leur compte »⁵.

Finalement, les SIB, « comme d’autres outils d’investissement social, font entrer la logique de l’entreprise et du rendement économique au sein du secteur social, qui est désormais perçu comme un grand marché. C’est aussi le résultat de l’emprise d['une partie de] la recherche universitaire nord-américaine qui met en évidence l’adoption d’un modèle commercial pour résoudre les problèmes sociaux » ¹³. En réalité, comme le souligne Claude Boual, Michel Chauvière, Gabrielle Garrigue, et Eric Denoyelle :« la meilleure participation « innovante » du privé serait que les grands groupes multinationaux bancaires ou industriels payent les impôts dans les pays où ils réalisent leurs profits et que l’optimisation et l’évasion fiscales ne soient plus possibles (il n’y aurait alors plus de déficit budgétaire dans aucun pays de l’Union européenne) ».²⁰